Entrevista com Ebba Dohlman, Consultora Sénior da OCDE

14 Set, 2017

Entrevista com Ebba Dohlman, Consultora Sénior da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) sobre a “Coerência das Políticas para o Desenvolvimento Sustentável”.

Qual é o papel da OCDE na promoção da Coerência das Políticas para o Desenvolvimento Sustentável (CPDS)? 

A OCDE define a CPDS como uma abordagem e uma ferramenta política para promover sinergias entre diferentes áreas das políticas económicas, sociais e ambientais; identificar compromissos; conciliar os objetivos de política nacional com os objetivos acordados a nível internacional; e abordar as repercussões das políticas nacionais. Tendo em mente este contexto, o papel da OCDE em relação à CPDS tem sido o de proporcionar: (i) uma liderança de opinião sobre conceitos, abordagens e ferramentas; (ii) a recolha e disseminação de boas práticas, com base nas experiências nacionais; (iii) um fórum para o diálogo e a partilha de experiências; (iv) elementos para informar a definição de políticas a nível nacional e internacional; e (v) formação e capacitação especializadas, quando solicitado, por exemplo através de workshops. A OCDE é a única organização intergovernamental, para além da Comissão Europeia, com uma unidade específica dedicada à coerência das políticas de Desenvolvimento. Trabalha em estreita colaboração com a ONU e as suas agências especializadas, bem como com um grupo amplo de intervenientes, através da sua Parceria para a CPDS.

A OCDE tem tido um papel importante na defesa da CPD desde o início dos anos 90, quando o tema surgiu no contexto da eficácia da ajuda. A primeira lista de verificação acerca da CPD foi incluída na Estratégia de Redução da Pobreza da Direção de Cooperação para o Desenvolvimento (DCD) em 2000; foi introduzido um capítulo dedicado à CPD nas Avaliações de Pares do DCD em 2002; e foi criada uma Unidade de CPD no Gabinete do Secretário-Geral em 2007. A CPD tem tido destaque em várias declarações ministeriais, Declarações e Recomendações do Conselho, mais recentemente no Plano de Ação para os ODS da OCDE, acordado em 2016. Nos últimos anos, o trabalho da OCDE sobre CPD procurou atualizar e alinhar ferramentas e instrumentos para a Agenda 2030, trabalhando com uma rede informal de Pontos Focais e tirando partido da experiência da OCDE em várias áreas temáticas. Por exemplo, a o Enquadramento da CPDS por parte da OCDE constitui uma ferramenta de triagem para apoiar os governos e outros intervenientes na adaptação dos seus mecanismos, processos e práticas institucionais para garantir a coerência das políticas na implementação dos ODS. Esta ferramenta fornece diretrizes passo-a-passo para (i) analisar as interações entre os ODS, as suas metas e as suas implicações; (ii) ajustar os mecanismos institucionais existentes para a coerência das políticas às necessidades e à visão da Agenda 2030; e (iii) considerar os elementos-chave para registar os progressos na promoção dos CPDS (ODS 17.14).

 

Quais são os principais desafios na implementação da CPDS no quadro da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável?

A Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e a Agenda de Adis Abeba exortam todos os países a “procurar Coerência das Políticas e um Ambiente Favorável ao Desenvolvimento Sustentável a todos os níveis”. O ODS 17 – sobre os meios de implementação – inclui uma Meta para “promover a Coerência das Políticas para o Desenvolvimento Sustentável”. Está, portanto, consagrado na Agenda 2030. Além disso, muitas das anteriores prioridades da CPD da UE (ou de alguns países da UE) têm sido integradas nos ODS e aparecem como Metas dos ODS específicas, como acontece no comércio (ODS2.b, ODS3.b, ODS8a, ODS10a, etc.) e na agricultura (ODS2.b) ou nas migrações (ODS3.c, ODS10.c). Os ODS são um conjunto indivisível de prioridades globais que integra aspetos económicos, sociais e ambientais e reconhece as suas interligações na realização do desenvolvimento sustentável. A CPDS visa garantir que o progresso alcançado em relação a um ODS contribui para o progresso noutros ODS, e não aconteça à custa do progresso noutros ODS. No entanto, a implementação da CPDS não é fácil.  Estes são alguns dos principais desafios:

Em primeiro lugar, alcançar um melhor entendimento sobre como interagem o ambiente, a sociedade e a economia, tendo em mente o princípio fundamental da Agenda 2030 de “não deixar ninguém para trás”. Alcançar as aspirações globais dos ODS vai depender da forma como a sociedade “aqui e agora” utiliza os seus recursos para prosseguir o bem-estar – ou seja, os recursos económicos, naturais, humanos e sociais. Quanto mais estes recursos forem utilizados de uma forma sustentável e melhor forem geridos no “aqui e agora”; mais capital fica disponível para as pessoas “noutros lugares” do planeta e “mais tarde” para as gerações futuras. A CPDS implica considerar compromissos entre estas três dimensões. Pretende informar as decisões políticas integrando as informações, as perceções e o conhecimento de diferentes domínios, atores e territórios, em todos os níveis da governação, do local ao subnacional e nacional. A troca de conhecimentos e perceções também deve melhorar, no que diz respeito às políticas relacionadas com os assuntos internacionais e a cooperação para o desenvolvimento, e a sua inter-relação com a elaboração de políticas nacionais. Com uma liderança política comprometida, os mecanismos institucionais e as oportunidades para diálogo entre os intervenientes, seria possível identificar, compreender e abordar as sinergias, bem como as potenciais tensões ex ante, antes que elas tenham consequências indesejadas e negativas.

Em segundo lugar, identificar as prioridades da CPDS e traduzi-las em ações concretas. Os ODS são altamente ambiciosos e interligados. Muitas vezes, os países questionam-se por onde devem começar e como alcançar um equilíbrio entre os objetivos de longo prazo, mais exigentes, e as escolhas criteriosas que permitam demonstrar soluções de resultados rápidos. Para identificar e chegar a acordo sobre os objetivos da CPDS, é importante que cada um dos ministérios competentes comece por identificar as suas prioridades setoriais relacionadas com os ODS.  Um segundo passo seria a discussão multissetorial dessas prioridades, para compreender e identificar as interligações, as potenciais sinergias e os compromissos. Isto poderia ser feito recorrendo à escala de 7 pontos do ICSU [ICSU, 2017, Guia para as interações entre os ODS: da Ciência à Implementação. International Council for Science, Paris.], que é elaborada a partir do trabalho recente sobre o interface ciência-política, ao mesmo tempo que tem em conta os potenciais impactos transfronteiriços e intergeracionais. As prioridades da CPDS podem basear-se nas interações críticas nas quais se podem alavancar sinergias importante ou em que os potenciais conflitos têm de ser geridos e harmonizados. As consultas com as outras partes interessadas, incluindo os governos a nível subnacional e a sociedade civil, devem ser também uma parte importante do processo, dada a sua importância na implementação, informação e análise, e na construção de um ciclo contínuo de feedback.

Em terceiro lugar, garantir que os atores e as instituições certos podem ser mobilizados para apoiar a implementação, reconhecendo que haverá sinergias (win-win) a alavancar e compromissos (potenciais conflitos) a gerir. As nossas culturas institucionais e estruturas compartimentadas podem não ser as mais propícias à implementação de uma agenda altamente integrada. Ao mesmo tempo, uma especialização sectorial aprofundada será sempre um complemento necessário para as funções de visão, previsão e alinhamento mais estratégicas que se enquadram no âmbito do centro de governo. Alguns comentadores sugerem que “dançar com os compartimentos” pode ser a melhor forma de pensar a forma de gerir este processo. Ainda assim, haverá tensões difíceis a gerir, conflitos a resolver, e a conveniência política de curto prazo pode facilmente substituir os esforços de transformação a longo prazo. A sociedade civil tem aqui um papel fundamental a desempenhar, informando a preparação das políticas com elementos do terreno, garantindo que a oportunidade para a ação se mantém e defendendo soluções sustentáveis. Mas ajudaria se a própria sociedade civil quebrasse os compartimentos existentes, como os que existem entre as ONG de desenvolvimento e de ambiente. Para assegurar o compromisso com os ODS com uma visão a longo prazo, pode também ser útil institucionalizar um processo de consulta aos interessados, com um mandato que vá para além dos ciclos eleitorais, como foi o caso da Comissão Nacional para o Desenvolvimento Sustentável e do Compromisso da Sociedade para o Desenvolvimento Sustentável, na Finlândia.

Em quarto lugar, comunicar a CPDS de uma forma simples e eficaz. Os conceitos podem facilmente ser mal interpretados. Factos, evidências e histórias da vida real sobre custos e benefícios funcionam melhor. Por exemplo, as medidas que apoiam o uso de combustíveis fósseis – que representaram 510 mil milhões de dólares Americanos em todo o mundo, em 2014 – têm custos económicos reais, devido aos seus efeitos de distorção sobre o comércio e a concorrência; custos ambientais reais, devido à sobreexploração de recursos que promovem e ao alastrar das emissões de carbono ao nível global; e impactos sociais (distributivos e na saúde) reais, que afetam as vidas e os meios de subsistência, uma vez que a poluição do ar mata mais de 3 milhões de pessoas a cada ano, em todo o mundo. Podemos compreender melhor os desafios deste tipo se adotarmos uma abordagem baseada em problemas e mais orientada num fórum multissetorial, em vez de nos referirmos a conceitos com os quais nem todos vão estar familiarizados.

 

Como pode a CPDS ser útil para os países em desenvolvimento?

A Agenda 2030 é uma agenda universal, que se aplica a todos os países e atores, por isso a CPDS é, por definição, relevante para todos os países. Mais importante ainda, muitos dos principais desafios globais não respeitam as fronteiras nacionais. Estima-se que a população mundial atinja os 9 milhões até 2050, o que trará enormes pressões sobre os recursos naturais. A procura de água e alimentos aumentará drasticamente. E uma economia mundial que quatro vezes maior do que é hoje poderá usar até 80% mais energia – predominantemente a partir de combustíveis fósseis, aumentando assim as emissões de gases com efeito de estufa e exacerbando as alterações climáticas, com impactos significativos nos países pobres e vulneráveis. Estes problemas exigem uma abordagem coletiva a longo prazo.

Enquanto os países avançados têm uma fatia maior da responsabilidade para enfrentar alguns dos desafios globais, como as alterações climáticas, a procura de padrões de produção e consumo sustentáveis e a redução das suas pegadas hídricas e de carbono, os Países em Desenvolvimento também terão de agir. Eles reconhecem que, para garantir uma transformação, vão precisar de boas políticas e de uma boa governação que ponham em equilíbrio as fronteiras económicas, sociais e planetárias, das maneiras mais adequadas ao seu contexto e nível de desenvolvimento.

Um problema que está a gerar preocupações crescentes para os Países em Desenvolvimento, em que uma abordagem de CPDS será crítica, é a poluição do ar. Citada pela Organização Mundial de Saúde como “o maior risco para saúde ambiental do mundo”, a poluição do ar prejudica as pessoas em todo o lado, dificulta o desenvolvimento económico, contribui para as alterações climáticas, e tem impactos transfronteiriços consideráveis. Em África, por exemplo, o número total de mortes anuais devido à poluição das partículas em suspensão no ar em todo o continente, em grande parte associadas à rápida urbanização, aumentou 36%, passando de 181.291 em 1990 para 246.403 em 2013, conforme indicado num Documento de Trabalho da OCDE[1]. O elevado custo económico da poluição do ar assinala a necessidade de um investimento comparativamente grande nas medidas de mitigação relevantes, em particular, na “limpeza” dos veículos rodoviários e do uso doméstico de combustíveis. Para atingir o ODS7 sobre energia, por exemplo, será necessário agir para garantir o uso de tecnologias limpas e desenvolver sistemas de transporte público para massas, tal como foi feito em Rabat ou em Adis Abeba, com a introdução de elétricos. A coerência das políticas é, portanto, mais indispensável nos dias de hoje, em que é preciso agir em relação às infraestruturas, à água, ao saneamento, ao uso doméstico de energia, aos sistemas de transporte e a muitas outras questões[2]. Para garantir a sustentabilidade dentro de cada país, também será necessária uma ação coletiva entre todos os países de África. A poluição do ar, as emissões de carbono e as alterações climáticas não respeitam as fronteiras nacionais. Existem impactos transfronteiriços consideráveis, com implicações também para as gerações futuras.

Outro setor importante para os Países em Desenvolvimento são as pescas, que fornecem alimentos e meios de subsistência a milhões de pessoas. No entanto, muitos Países em Desenvolvimento estão preocupados com o facto de as pescas ilegais, não declaradas e não regulamentadas (IUU) limitarem as suas tentativas para gerir de uma forma sustentável os seus recursos e proporcionar-lhes segurança alimentar e receitas das pescas. Eles sofrem as consequências de terem perdido o rendimento das pescas IUU a nível global: um estudo (Agnew et al., 2010) revelou que as perdas nas águas da África Subsaariana totalizaram quase mil milhões de dólares americanos por ano, um montante de cerca de um quarto das exportações de pesca anuais totais de África. Embora existam falhas nos mecanismos de governação nacionais e globais no que se refere às pescas IUU, os mecanismos de governação atuais poderiam reduzir substancialmente as pescas IUU se a vontade política e os recursos humanos e financeiros necessários levassem todos os países – desenvolvimentos e em desenvolvimento – a implementá-los adequadamente. Isto exige uma formulação coerente de políticas em vários setores, como o comércio, o ambiente e a segurança alimentar, e não apenas nas pescas.

Muitos Países em Desenvolvimento têm vindo a reconhecer a importância de uma abordagem coerente a nível nacional, à medida que desenvolvem e implementam as suas estratégias nacionais para os ODS. A Colômbia, por exemplo, tem estado na vanguarda, ao desenvolver abordagens políticas integradas que reúnem os principais intervenientes a nível nacional e local. A Etiópia alinhou a sua estratégia nacional para os ODS, integrando uma componente “verde” mais forte no seu plano, assegurando assim uma estratégia de desenvolvimento mais equilibrada e sustentável. A China atribui uma grande prioridade, a nível nacional, a fazer face às alterações climáticas e à poluição urbana, e tem alinhado o seu orçamento com os esses objetivos, embora a China e outras economias emergentes também precisem de ter em conta as suas práticas de empréstimos e investimentos em países em desenvolvimento menos avançados. Quando o financiamento do desenvolvimento vai para a indústria dos combustíveis fósseis e para projetos como a perfuração de petróleo, a mineração de carvão e a construção de barragens hidroelétricas, isso pode ter um impacto ambiental significativo nesses países. A CPDS pode ajudar os Países em Desenvolvimento a ganhar uma maior consciência da fragmentação do financiamento do desenvolvimento, a aproveitá-lo de uma forma mais eficaz e a evitar a duplicação e os programas contraditórios que muitas vezes limitam a transformação sustentável. Porventura mais importante ainda, uma abordagem de CPDS pode ajudá-los a implementar estruturas institucionais eficazes a nível nacional, para conciliar e gerir processos de conflito, reduzir as ineficiências e alavancar os recursos humanos, naturais e económicos. Isto é particularmente importante quando os Países em Desenvolvimento vulneráveis trabalham com uma ampla gama de instituições bilaterais e multilaterais, cada uma com os seus próprios mandatos, requisitos de informação e culturas institucionais.

 

Foto: Gustavo Lopes Pereira, Âmago Multimédia

[1] OCDE (2016). O custo da poluição do ar em África. Documentos de Trabalho do Centro de Desenvolvimento da OCDE, Paris.

[2] Perspetivas Económicas em África 2016 (African Economic Outlook), com um especial enfoque nas cidades africanas. Disponível em http://www.africaneconomicoutlook.org/en/theme/sustainable-cities-and-structural-transformation

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